Andrés Serbin*

Desde mucho antes de la creación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos  y del Caribe (CELAC) en el año 2010 en la Riviera Maya, la región ha aspirado a impulsar un proceso de integración regional de características propias. Diversos intentos de promover procesos de integración subregional, fundamentalmente inspirados en el modelo europeo (como en el caso de SICA, la CAN y el mismo MERCOSUR), fueron progresivamente articulados desde la década del noventa con metas más ambiciosas en vinculación con dos procesos distintivos. Por un lado, por  la proliferación de Cumbres en la región, tanto de carácter estrictamente regional, como la CALC que precedió a la creación de la CELAC, o interregionales como las Cumbres de las Américas promovidas con la participación de los Estados Unidos, las Cumbres Iberoamericanas, y las Cumbres Unión Europea-América Latina, y, por otro, por el progresivo surgimiento de una nueva visión del regionalismo, representada por la creación de la Alternativa Bolivariana de los Pueblos de América (ALBA) (posteriormente rebautizada como Alianza Bolivariana de los Pueblos de América) iniciada por Cuba y Venezuela en 2004 en oposición a la creación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) promovida por los EEUU, y la Unión de Naciones de América del Sur (UNASUR) impulsada y creada en 2008 por iniciativa de Brasil y de Venezuela, con la participación de los 12 países de América del Sur.

La emergencia de este nuevo regionalismo, con exclusión de los Estados Unidos y Canadá, obedeció a varios factores: el decreciente interés estratégico de los Estados Unidos por la región luego del fin de la Guerra Fría y de los atentados del 11 de setiembre del 2001; la victoria electoral y el acceso al gobierno de partidos y movimientos nacionalistas y de izquierda (particularmente en América del Sur y el Caribe); la búsqueda de una mayor autonomía frente al actor hegemónico del Norte en un mundo crecientemente multipolar, y las condiciones mundiales favorables para las economías productoras de materias primas con la incorporación de una mayor demanda de las mismas por las economías emergentes. Este nuevo regionalismo acentuó la importancia de la coordinación y la concertación política entre los países de la región, promovió el retorno del Estado como actor fundamental, y apuntó a impulsar políticas de desarrollo más inclusivas y equitativas como principales ejes de orientación del nuevo regionalismo, a diferencia de la focalización previa en el libre comercio y el mercado como los principales factores de integración impulsados en su momento por el intento de construir el ALCA y por las concepciones del regionalismo abierto. No obstante, esta nueva visión preservó algunos de los rasgos distintivos del multilateralismo latinoamericano: la proclividad al abundante uso de declaraciones retóricas, el énfasis en la soberanía nacional, el limitado nivel de institucionalización y la resistencia al establecimiento normas supranacionales,  la ausencia de un seguimiento consistente de los acuerdos establecidos entre los países involucrados y el marcado carácter intergubernamental de los mismos.

En este marco, el ALBA desarrolló posiciones ideológicas con una clara orientación anti-estadounidense y con foco en la solidaridad y en la cooperación Sur-Sur en base a la asistencia petrolera de Venezuela, antes de ser afectada seriamente por la crisis económica de este país, mientras que UNASUR desplegó algunas iniciativas importantes en términos de la coordinación de programas de desarrollo de la infraestructura regional (como en el caso del IIRSA) y de la defensa (con la creación del Consejo Sudamericano de Defensa), y de políticas ambientales y sociales. Asimismo, la UNASUR mostró una consistente capacidad de contribuir  a la prevención y a la resolución tanto de conflictos regionales a nivel doméstico como en el ámbito inter-estatal, a solicitud de sus estados miembros, como lo evidenció su papel en las crisis internas de Bolivia y de Ecuador, y en los conflictos entre Colombia, Ecuador y Venezuela a finales de la primera década de este siglo. En este sentido, la experiencia previa del Grupo Río como un foro de coordinación política, originada en el proceso del Grupo Contadora durante la crisis centroamericana de los ochenta, fue fundamental, en tanto mostró la disposición de los países latinoamericanos y caribeños de lidiar con los temas de seguridad regional por sí mismos, sin la interferencia de los Estados Unidos. Sin embargo, también evidenció la falta de voluntad política para anclar estas iniciativas en estructuras institucionales más sólidas y para ceder algún grado de soberanía nacional en aras de crear (y de aceptar) el establecimiento de normas supranacionales.

La convergencia de la experiencia acumulada de las múltiples Cumbres y el desarrollo del nuevo regionalismo (que algunos analistas tienden a calificar de “post-neoliberal” o “post-hegemónico”) sentaron las bases en 2010 para el desarrollo de una iniciativa más ambiciosa – la creación de la CELAC, con la incorporación de 33 países latinoamericanos y la exclusión de los Estados Unidos y Canadá. Bajo el liderazgo inicial de Brasil y de Venezuela, al que luego se sumó el de México en función de recomponer sus vínculos con la región, la CELAC marcó la voluntad política de los países de América Latina y el Caribe de establecer un foro político regional diferente de la Organización de Estados Americanos (OEA) que tradicionalmente actuó como espacio de interlocución hemisférica. El objetivo de la CELAC apuntó a la unidad regional y a promover iniciativas regionales colectivas tanto en relación a los temas y a la integración regional como en función del desarrollo de posiciones comunes frente al sistema internacional y a los desafíos de la agenda global. La estructura formal para impulsar este proceso no contó con la creación de una Secretaría Regional, sino con la conducción de una troika de países configurada por la Presidencia pro-tempore previa, la Presidencia actual y la siguiente, en orden alfabético (a la cual se sumó más recientemente un puesto permanente para un país del Caribe transformando la troika en una troika plus uno), siendo tomadas las decisiones sobre la base del consenso de los estados miembros. Sin embargo, al enfrentarse a temas decisivos el consenso ha sido dificultoso. De acuerdo a su consigna oficial – “unidad en la diversidad”, la construcción de consensos en el marco de la CELAC está condicionada por la coexistencia de diversas agrupaciones – las ya mencionadas ALBA y UNASUR, el SICA y la CARICOM, la emergente Alianza del Pacífico que prioriza los acuerdos de libre comercio y vínculos comerciales más estrechos con el área del Asia-Pacífico – , y el interés nacional de los actores más relevantes y poderosos de la región.

En este contexto, se abrieron grandes expectativas de que la II Cumbre de la CELAC realizada en La Habana en enero de 2014 bajo la Presidencia de Cuba adelantara pasos significativos para impulsar la integración regional. La Cumbre fue ampliamente respaldada y legitimada por los mandatarios de la región ya que contó con la presencia de 30 de los 33 presidentes y jefes de Estado de los países miembros, la asistencia del Secretario General de las Naciones Unidas Ban Ki Moon y del Secretario General de la Organización de Estados Americanos José Miguel Insulza, en un hecho inédito desde la expulsión del gobierno de Cuba de este organismo en 1962 y la aprobación de su reincorporación en 2012. De hecho, la Cumbre validó la plena reincorporación de Cuba a la comunidad latinoamericana, constituyó un espaldarazo político para este país e hizo llegar un mensaje político claro a Washington al demandar la suspensión del histórico bloqueo a la isla. Sin embargo, más allá de este (y otros) mensajes políticos dirigidos principalmente a los Estados Unidos, pero también a actores internacionales como la Unión Europea, y de una abundancia de declaraciones, junto con la proclamación de la región como una zona de paz en seguimiento de similares resoluciones por la UNASUR y el SICA, entre los 83 puntos de la declaración final brillaron por su ausencia las medidas o iniciativas concretas en términos de avances hacia la integración regional o de la adopción de una agenda regional e internacional consistente, y de la formulación de una estrategia común orientada al logro de estos objetivos. Paradójicamente, los avances en este sentido se produjeron en los encuentros bilaterales y en las conversaciones sostenidas por los mandatarios – incluida la recientemente electa presidenta de Chile Michelle Bachelet – de los países miembros de la Alianza del Pacífico en función de consolidar el bloque comercial emergente.

Las consecuencias inmediatas de estos procesos gestados al calor de la Cumbre, se han visto materializadas en las dos semanas subsiguiente a su finalización – la Unión Europea abandonó su “posición común” frente a Cuba levantando su veto a mantener relaciones con este país y la Alianza del Pacífico realizó su VIII Cumbre en Cartagena de Indias consolidando los acuerdos de libre intercambio de bienes, servicios, capitales y tránsito de personas y avanzando en el proceso de integración del grupo, con la paradójica asistencia, como observador y potencial miembro, de Costa Rica, país que preside la CELAC a continuación de Cuba.

Sin embargo, más allá de que la II Cumbre de la CELAC ha implicado un primer paso importante hacia la unidad de la región, las decepciones en torno a resultados más sustanciales esperados de la Cumbre de La Habana en su conjunto abren, en este sentido, serias interrogantes sobre si la CELAC podrá avanzar en la construcción de consensos para el logro de estos objetivos, manteniendo su consigna de “unidad en la diversidad”, en una próxima Cumbre o si prevalecerá el carácter eminentemente político y retórico de muchas de sus declaraciones sin estar acompañadas de medidas concretas.

¿Habrá que esperar una nueva Cumbre para encontrar respuesta a estas preguntas?

*Las reflexiones y opiniones expresadas en esta nota son a título personal y no representan la posición de ninguna de las instituciones a las que pertenece el autor.