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Las definiciones en política exterior son de suma importancia para el desarrollo de los países en general, pero mucho más para el caso de los países pequeños. Precisamente, las primeras acciones en la estrategia de inserción de Uruguay se refirieron al plano multilateral, mostrando una actitud muy activa en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y posteriormente en la conformación de la Organización Mundial de Comercio (OMC), uno de los mayores logros de la Ronda Uruguay.

A partir de la década del sesenta, Uruguay inició un proceso de apertura comercial, por cierto muy progresivo, a partir de su participación en la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, hoy Asociación Latinoamericana de Integración, donde logró suscribir acuerdos selectivos con Argentina y Brasil.

Más allá de dichos esfuerzos, y en un contexto bien distinto al de las décadas anteriores, en 1991 Uruguay tomó la decisión de mayor envergadura en términos comerciales, ingresar al Mercado Común del Sur (Mercosur). Este proceso de integración generó en su momento profundas expectativas y aún, en sus logros y fracasos, sigue marcando la política de inserción de Uruguay.

Uruguay y el Mercosur: un recuento obligado
Luego de un estratégico acercamiento bilateral entre Argentina y Brasil a principios de la década de los ochenta, Uruguay acompañó las negociaciones que culminaron con la firma del Tratado de Asunción y la consiguiente conformación del Mercosur.

Dicho tratado se firmó en momentos en que a nivel internacional se daba un cambio en el paradigma negociador. Impulsado especialmente por Estados Unidos (EE.UU.), dicho modelo buscaba implementar una estrategia que ya no estaría centrada exclusivamente en el ámbito multilateral, sino que también avanzaría en el plano subregional con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y en el plano plurilateral con la creación del Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico.

Respecto a América Latina y el Caribe, la nueva estrategia de EE.UU. en su política de inserción se confirmó con el lanzamiento de las negociaciones para conformar el Área de Libre Comercio de las Américas. Posteriormente, se refrendaría con el acuerdo con los países centroamericanos (CAFTA-RD) y una serie de tratados de libre comercio (TLC) con gran parte de las economías del continente.

La decisión de ingresar al Mercosur marcó la estrategia de inserción exterior del país, ya que desde el momento en que se decidió establecer una unión aduanera con los socios del bloque se cedió soberanía en la política comercial, al menos en términos teóricos. Esto imposibilitaba principalmente la firma de acuerdos comerciales de forma bilateral, ya que en caso contrario se afectaría el arancel externo común, principal componente –si bien no el único– de una unión aduanera.

No obstante lo anterior, Uruguay visualizaba en la década de los noventa a otro Mercosur que el que se conoce en el presente. Inicialmente se trataba de un acuerdo de base económica y comercial, que buscaba iniciar un proceso progresivo y profundo de la economía nacional, principalmente a través de una baja de los aranceles y una expansión del mercado interno, lo que aumentaría el nivel de competitividad de algunos sectores productivos para una mayor inserción internacional.

Si bien en los primeros años del proceso de integración se alcanzaron avances concretos como la disminución arancelaria, el aumento del comercio intrarregional, la creación de un desarrollo institucional y normativo adecuado y la suscripción de acuerdos con otros países de la región (Chile y Bolivia), los embates económicos por los desequilibrios generados desde la crisis asiática en adelante culminaron con la devaluación del real brasileño de 1999 y la crisis económica e institucional de Argentina del año 2001.

Lo anterior llevó a un punto de quiebre en el Mercosur, donde los intereses nacionales se priorizaron frente a los regionales, paralizando gran parte de los objetivos originarios y registrándose una estrepitosa caída de los flujos intrarregionales. La tabla 1 da cuenta del sucesivo desarrollo de las exportaciones nacionales al Mercosur desde el año 2001.

En los hechos, desde el año 1999 en adelante, las dos potencias industriales del Mercosur (Brasil y Argentina) comenzaron a solicitar excepciones al arancel externo común, impulsando incluso el alza de la tarifa en algunos sectores productivos nacionales que se estaban viendo afectados por la competencia internacional e implementando un importante número de medidas proteccionistas que afectarían no solo a las importaciones de los países extrazona, sino también a las corrientes de comercio entre los socios.

Se trata del primer eslabón de una serie de frustraciones que afectó principalmente a los países pequeños, los que no cuentan con mercados de tamaño necesario como para resguardarse. Concomitantemente al proceso de aplicación de políticas proteccionistas, los socios iniciaron una serie de incumplimientos de los laudos aprobados en el marco del Sistema de Solución de Controversias del bloque, lo que afectó de forma invalorable la credibilidad del proceso por parte de los operadores, lo que genera incertidumbre para la captación de inversiones desde el exterior.

Si bien luego de superada la crisis regional los países se vieron favorecidos por el buen desempeño de la economía mundial registrado hasta fines de la primera década del siglo XXI –especialmente por la favorable evolución de los precios internacionales a impulso de la demanda china, lo que repercutió en robustos crecimientos del producto interno bruto del Mercosur con sus consabidos efectos en el comercio intrarregional–, las políticas proteccionistas no dejaron de existir y el número de excepciones no solo se mantuvieron, sino que por momentos se vieron potenciadas.

Los sucesivos gobiernos han seguido con atención la evolución del Mercosur, asumiendo sus deficiencias tanto por las restricciones al libre flujo de mercancías debido a la aplicación de medidas proteccionistas, como al escaso dinamismo a la hora de suscribir acuerdos comerciales de impacto económico.

Lamentablemente, las propuestas sobre la necesidad de perfeccionar el Mercosur y de dinamizar su agenda externa han resultado infructuosas; también lo han sido las propuestas para flexibilizar la posibilidad de que los miembros puedan negociar de forma adelantada o diferenciada con países externos al bloque –salvo la excepción permitida en el caso de México, ya que Uruguay negoció un TLC de forma individual. Cabe recordar que Mercosur habilitó el acuerdo suscrito entre Uruguay y México en 2003 (vigente desde 2004) con el denominado Acuerdo de Complementación Económica Nº 54 para la conformación de un Área de Libre Comercio entre Mercosur y México firmado en 2002.

Los planteamientos de Uruguay en cuanto a la agenda externa tuvieron dos puntos cúlmenes en el caso de EE.UU., tanto con el intento del Presidente Jorge Batlle en 2001, como con el del Presidente Tabaré Vázquez en 2006. En dichas ocasiones, si bien con mayor énfasis en la segunda debido al perfil del Presidente Lula da Silva, Brasil se mostró contrario a la posibilidad de que Uruguay pudiera negociar de forma individual un TLC con EE.UU., alegando que el Mercosur es una unión aduanera y que por tanto debe seguir una política comercial común. Además, desde el año 2000 el bloque reforzó dicha exigencia con la aprobación de la Decisión Nº 32/00 del Consejo del Mercado Común, la cual ratifica que los miembros deben negociar en conjunto.

Respecto al punto anterior, cabe señalar que en términos teóricos debe reconocerse que al ser parte de una unión aduanera debe seguirse una política comercial común, ya que al ingresar a la misma los miembros resignan a la posibilidad de definir los niveles arancelarios de forma unilateral. No obstante, la Decisión Nº 32/00 no sería una restricción a los planteamientos por flexibilizar al bloque, ya que la misma no fue incorporada por los socios del Mercosur a sus ordenamientos jurídicos nacionales y además ratifica una imposibilidad que ya estaba planteada en una norma superior, esto es, el artículo primero del Tratado de Asunción.

¿Es el Mercosur una unión aduanera?
Luego de 24 años desde la constitución del esquema preferencial podría aseverarse de forma objetiva que no se ha podido consolidar una unión aduanera, lo que tiene que ver con el importante número de excepciones que se aceptaron para conformarla, como los desvíos al arancel externo común, la ausencia de un código aduanero vigente y de políticas de defensa comercial conjuntas, la exclusión de sectores productivos en la definición de un tarifa común, la existencia de regímenes especiales de importación y zonas francas, entre otras excepciones que desnaturalizan el instrumento.

Se observa, por tanto, que las reacciones principalmente de Brasil (Argentina ha tenido una resistencia algo más moderada frente a los planteamientos de Uruguay sobre dicho asunto), se basaron en intereses políticos y no jurídicos, ya que el objetivo de la potencia regional es mantener al bloque unido frente a las principales decisiones de política internacional.

Principales retos y recomendaciones de cara al futuro
En la actualidad, los retos para Uruguay respecto al Mercosur son de una importancia estratégica de la talla de los existentes en momentos en que Uruguay tomó la decisión de integrarse al bloque. El desafío principal parece estar centrado en plantearle a Mercosur una renovación de sus metas sobre la base del sinceramiento de sus socios que permita la introducción de flexibilidades y redefiniciones al menos en la política de inserción externa de los miembros, lo que llevaría a aumentar el margen de maniobra en las negociaciones internacionales.

De tener éxito, se podría avanzar en la negociación en curso con la Unión Europea (UE), donde Brasil ya muestra algunos cambios respecto a su posición inicial de negociar de forma conjunta, especialmente por las diferencias con Argentina en la confección de la oferta del bloque. Alcanzar un acuerdo con el bloque europeo daría un impulso a la agenda interna y externa del Mercosur, elevando sus estándares comerciales e impulsando las postergadas reformas internas para enfrentar las nuevas dinámicas globales. Asimismo, el posible cierre de las negociaciones con la UE acrecentaría el interés de EE.UU. en la región, favoreciendo la profundización de las relaciones comerciales con la primera potencia mundial.

“Uruguay visualizaba en la década de los noventa a otro Mercosur que el que se conoce en el presente. Inicialmente se trataba de un acuerdo de base económica y comercial, que buscaba iniciar un proceso progresivo y profundo de la economía nacional, principalmente a través de una baja de los aranceles y una expansión del mercado interno.”

En términos de impacto, para un país con una marcada especialización en el sector agroindustrial y en los servicios los beneficios esperados por el cierre de un acuerdo con los dos actores mencionados, así como por la posible conclusión de la Ronda Doha de la OMC, serían de suma importancia para Uruguay.

No se debería desconocer, además, la importancia que ha adquirido la región de Asia-Pacífico en el crecimiento económico internacional de las últimas décadas, en las nuevas formas de producción por impulso de las cadenas globales de valor y en la participación activa de esta región en las denominadas megas negociaciones comerciales.

Recuperar la soberanía para negociar acuerdos comerciales permitiría a Uruguay avanzar en la negociación externa con las economías asiáticas, donde existen oportunidades comerciales en sectores en los cuales el país posee elevados niveles de competitividad internacional. En este sentido, sería recomendable explorar la posibilidad de avanzar en la firma de acuerdos comerciales con algunas de las economías de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático o con otras potencias como Japón, República de Corea, India o incluso China, si bien en este último caso aún pueden generarse impactos de consideración en la industria local.

Para afrontar dichos desafíos, Uruguay debe contar con una clara estrategia de inserción internacional, indispensablemente consensuada al interior del país. Al respecto, si bien han existido diferentes esfuerzos para la definición de estrategias nacionales en los que se han involucrado al sector gubernamental, empresarial, académico y sindical debe reconocerse que desde la decisión de ingresar a Mercosur, el país no ha logrado consensuar una estrategia de inserción comercial. Esta realidad, que no es ajena a la de otros países de Mercosur, lleva a que algunas de las iniciativas planteadas por los sucesivos gobiernos nacionales queden en el camino, como ocurrió con el intento de negociar bilateralmente con EE.UU. en 2006.

El nuevo gobierno, con el impulso de la Cancillería y del ministerio de Economía y Finanzas, reconoce la dimensión de las transformaciones internacionales y la tardía reacción de Mercosur frente a las mismas. También asume que el mercado regional continuará mostrando algunas dificultades en términos de desempeño económico y en la profundización y cumplimiento de la legislación regional, para lo cual se hace imperioso avanzar en la agenda externa para superar las desventajas arancelarias y normativas que enfrenta el país. Esta política es confirmada por la posición seguida respecto a las negociaciones con la UE, su participación en el Acuerdo sobre el Comercio de Servicios (TISA, por sus siglas en inglés) o su coincidencia respecto a la estrategia de la Alianza del Pacífico, de la cual el país es miembro observador.

Para tener éxito en la posición seguida por el nuevo gobierno, que por cierto es compartida, sería necesario plantear expresamente la reformulación de la meta de alcanzar una unión aduanera en Mercosur, lo que llevaría a recuperar la soberanía en la política comercial del país.

Esta decisión no implica retroceder en uno de los logros sustanciales del bloque, que es la conformación de una zona de libre comercio. Por el contrario, la misma debe ser profundizada y perfeccionada con la eliminación de las barreras proteccionistas que la han debilitado. Asimismo, cabe recordar que Mercosur no ha logrado aprobar regulaciones en las disciplinas mayormente negociadas a nivel internacional en áreas donde también podrían registrarse avances sustantivos, pero en las cuales el país deberá progresar de forma unilateral.

La instalación de un nuevo gobierno suele instalar el debate de la inserción externa del país. El reto será entonces avanzar en algunas de las propuestas anteriormente mencionadas, para lo cual se exigirá una diplomacia muy fina basada en equilibrios internos y externos, pero que deberá ponderar las tendencias internacionales y los contextos económicos imperantes.

Para alcanzar dichos objetivos deberán superarse numerosas barreras, incluida la cultural. Esta última actúa como un freno a las reformas demandadas en base a sustentos ideológicos e intereses sectoriales que en algunas ocasiones se anteponen al interés general y postergan decisiones que son claves para alcanzar un mayor desarrollo económico.