Diálogo, diplomacia y mediación en América Latina
Mariano Aguirre

¿Cuáles son las formas de negociación y diálogo político que han existido históricamente entre los Estados de América Latina? ¿Qué tipo de diplomacia se necesita hoy para resolver los conflictos existentes en la región?

Diálogo, diplomacia y mediación en América Latina
Entre los Estados de América Latina y el Caribe no hay guerras. Tampoco guerras civiles, aunque en Colombia y México hay grupos armados que desafían al Estado y controlan poderosas economías ilícitas.

En Colombia, a pesar del acuerdo de paz entre el gobierno de Juan Manuel Santos y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en 2016, operan el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y alrededor de veinte organizaciones criminales. En México, por su parte, hay más de una decena de mafias que disputan el poder del Estado, situando al país entre los más violentos del mundo. Pese a estas excepciones, la situación de paz regional, especialmente entre Estados, es relevante comparada con los conflictos en el resto del mundo.

Según el ex subsecretario de Defensa chileno Marcos Robledo, entre 1983 y 1999 se consolidó en América Latina y el Caribe un «megarégimen regional de prevención de conflictos» impulsado por gobiernos democráticos que sucedieron a las dictaduras de las décadas de 1960 y 1970.

Un antecedente para la paz regional fue la iniciativa del Grupo Contadora ante las guerras en El Salvador, Guatemala y Nicaragua en la década de 1980. Contadora fue un modelo de negociación regional frente a la guerra y la intervención de Estados Unidos, rechazando que las raíces de la guerra estuviesen en la Guerra Fría y apuntando, en cambio, a la falta de desarrollo y democracia.

Contadora se basó en las raíces diplomáticas de América Latina y la especial contribución que hicieron a ella países como México, Venezuela, Panamá, Colombia y Costa Rica.Además, abrió canales de comunicación entre Estados de la región para negociar otros temas.

La ola democratizadora, la deslegitimación de las visiones militaristas y la emergencia del Grupo Contadora, dieron lugar a mecanismos de cooperación y acuerdos de seguridad. Se generó una red de transparencia, confianza y predictibilidad. Además, se desarrolló un marco para la resolución pacífica de controversias y la prevención de conflictos. El desarrollo del regionalismo favoreció el fortalecimiento de regímenes sobre control de armas nucleares, químicas y bacteriológicas.

Conflictos complejos

Los Estados latinoamericanos cuentan, en general, con una rica tradición de adhesión al derecho internacional y a la diplomacia. Dados estos antecedentes diplomáticos y el régimen de prevención de conflictos, ¿es necesario contar con otros instrumentos de diálogo en América Latina? ¿Se necesitan mediadores externos en los conflictos que le afectan?

En el campo de la resolución de conflictos, la mediación es el conjunto de experiencias, técnicas y teorías que pueden llevar a una negociación y eventualmente a un acuerdo de paz entre partes enfrentadas de forma violenta por cuestiones políticas o territorios.

Las intervenciones de terceras partes pueden ser de negociaciones o mediaciones entre las élites de las partes en conflicto, o de diálogo o facilitación (generalmente al nivel sociedad civil). La tercera parte que ejerce la mediación no suele tener autoridad ni poder para imponer el resultado: los actores en conflicto conservan el control. Su fuerza se basa en la legitimidad de ser creíble para las partes. Los mediadores sin capacidad de coerción buscan generar confianza y conocimiento mutuo.

Los conflictos actuales tienen una alta complejidad y comparten tres características. En primer lugar, tienen raíces locales, pero se internacionalizan. En segundo término, impactan sobre la población civil. Por último, la diferencia entre grupos armados con fines políticos y organizaciones criminales crecientemente transnacionales suele ser muy tenue. Asimismo, estos conflictos generan violaciones de derechos humanos, desplazamientos masivos de refugiados dentro o entre países, crisis humanitarias, y explotación ilícita de recursos naturales.

El conflicto venezolano, por ejemplo, tiene origen nacional, impacta sobre la población civil, hay violaciones de derechos humanos y un gran flujo de emigrantes y refugiados hacia la región.Organizaciones criminales de Colombia y Venezuela vinculadas internacionalmente, explotan ilícitamente los recursos naturales.

Debido a estas características complejas y al número de actores implicados, la mediación es cada vez más complicada.

La segunda vía

Desde el siglo XIX y hasta la década de 1990 la mayor parte de los conflictos entre Estados eran abordados por la diplomacia de Estados o, desde la creación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), por esta organización y sus enviados especiales. A partir del denominado Proceso de Oslo sobre el conflicto Israel-Palestina se generó un nuevo modelo: actores no diplomáticos crearon un espacio de diálogo entre personalidades cercanas al gobierno israelí y a la Organización para la Liberación de Palestina (OLP).Ese espacio se amplió a diplomáticos de terceros países (Suecia y Noruega). El proceso terminó en una negociación formal.

El modelo se denomina diplomacia de segunda vía (track-two diplomacy) o diplomacia ciudadana. Este modelo tiene ventajas respecto de la diplomacia tradicional. Puede moverse con flexibilidad y discreción, incluye a sectores de la sociedad civil y no sólo a las élites (armadas) que suelen negociar la paz. Puede operar en coordinación con gobiernos (que sean parte del conflicto o traten de mediar) y organizaciones multilaterales, sin implicarlos oficialmente. Esta diplomacia puede generar una negociación formal o seguir operando en los márgenes mientras se celebran negociaciones. Incluso, puede tener continuidad si el proceso negociador formal se detiene o colapsa.

La diplomacia de segunda vía presenta propuestas no formales, esboza escenarios, explora ideas, sugiere procedimientos. Así mismo, recoge ideas y opiniones de grupos de la sociedad civil que tradicionalmente no son parte de negociaciones de paz.

Este tipo de diplomacia ha sido de gran utilidad para acercar posiciones entre estados y representantes de entidades políticas no estatales. Por ejemplo, en los conflictos en Sudáfrica, el País Vasco en España y, más recientemente, en Siria. En el proceso de paz colombiano (2012-2016) se utilizó esta diplomacia en las fases previas a las negociaciones.

Esta diplomacia se ha profesionalizado con la creación de organizaciones no gubernamentales y la participación de individuos. Los centros de mediación trabajan de forma unilateral o en cooperación con gobiernos y organizaciones multilaterales. En América Latina, la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES) ha impulsado en la última década talleres e iniciativas de este tipo diplomacia, tomando casos como el venezolano.

Tres desafíos

América Latina y el Caribe cuenta actualmente con tres problemas de muy diferentes características políticas que requieren diálogo político y diplomacia, tanto de la tradicional como de la de segunda vía.

El primero es el alto nivel de violencia criminal. La región, que concentra solo el 8% de la población mundial, suma el 37% de los homicidios de todo el planeta. Las razones de la criminalidad son diversas:luchas dentro del crimen organizado, guerras contra la droga, proliferación de armas en manos de las mafias, impunidad judicial.

En la última década ha habido un creciente debate sobre si es posible dialogar con grupos terroristas (como Al Qaeda o el Estado Islámico) y con bandas criminales. La posición de los Estados es que con estos no se negocia. Sin embargo, desde el campo humanitario se aduce que el derecho de asistencia a las víctimas hace imperativo hablar con todos los actores armados.

Por otro lado, en El Salvador se han realizado experiencias de diálogo con bandas criminales y las llamadas «maras». Estas experiencias han sido más exitosas que el uso de la fuerza para aminorar la violencia y avanzar en la posible reintegración social.

La segunda cuestión es la exclusión social, producto de la profunda desigualdad. Para muchos jóvenes las únicas opciones son la migración (cada vez más difícil debido al cierre de fronteras) o formar parte de bandas criminales.

En el curso de 2019 crecieron las protestas sociales en América Latina. Decenas de miles de ciudadanos salieron a las calles. El diálogo político podría desempeñar un papel importante para crear espacios entre sectores, algunos con un fuerte rechazo por la política tradicional y el Estado.

La diversidad de movimientos y organizaciones, algunas de ellas novedosas por sus características (el colectivo LGTBI, por ejemplo) o por su nueva fuerza (el movimiento feminista) y el hecho de que grupos minoritarios opten por el enfrentamiento y la violencia, indica que será necesario explorar nuevas formas de acercamiento y diálogo.

La tercera es la crisis venezolana, que genera tensiones internas y regionales. El flujo masivo de emigrantes y exiliados, en particular hacia Colombia y otros países de América del Sur, va acompañado de un creciente enfrentamiento entre el gobierno de Nicolás Maduro y otros de la región, especialmente con su par colombiano y con la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos (OEA).

El conflicto, además, se ha internacionalizado. Estados Unidos, Rusia y China compiten sobre este país. La Unión Europea intenta mediar y Noruega ha liderado la facilitación del proceso de diálogo entre el gobierno y la oposición durante 2019.

Actualmente se están utilizando mecanismos de diplomacia ciudadana entre sectores de la sociedad civil en Colombia y Venezuela. En octubre de 2019 se puso en marcha Puentes Colombia-Venezuela (PCCV), propuesta ciudadana para reforzar vínculos entre ambas naciones y multiplicar iniciativas de las zonas fronterizas, en favor de una salida negociada entre los venezolanos, fortalecer la relación binacional y apoyar la paz en Colombia. Se han realizado ya dos diálogos ciudadanos binacionales en noviembre de 2019 y en Cúcuta (Colombia) en enero de 2020.

Cada uno de estos desafíos necesita respuestas específicas. La necesidad de diálogo en ellas no significa que se puedan equiparar a las crisis políticas o a las protestas sociales. Estas últimas tampoco deberían, bajo ningún concepto, criminalizarse.

Las características cambiantes de los conflictos armados y los nuevos desafíos como el impacto del cambio climático, las confrontaciones comerciales, los conflictos urbanos o las migraciones, pondrán a prueba la capacidad de los mediadores. América Latina y el Caribe deben estar preparados para esas tareas.

Este artículo forma parte de la sección Diálogo y Paz, realizada junto a analistas y expertos para analizar la compleja situación política de América Latina.

El autor del artículo agradece las informaciones y sugerencias de Marcos Robledo, Socorro Ramírez, Andrés Serbin y Kristina Birke.